9 vragen over regulering van de telecommarkt

1. Wat is (de definitie van) regulering precies?

Regulering is het identificeren van marktfalen, als gevolg van dominantie van een of meerdere partijen in een markt, en het herstellen daarvan. Een belangrijk onderdeel van regulering is de definitie van de markt en wat het falen van de markt precies inhoudt. Voor de telecommarkt wordt dat gedaan door toezichthouder ACM (Autoriteit Consument en Markt), die iedere drie jaar de markt analyseert. Daarbij worden factoren geïdentificeerd die de goede marktwerking belemmeren, met name de aanwezigheid van een dominante marktpartij, een partij met een zeer groot marktaandeel, ofwel aanmerkelijke marktmacht (AMM). Vervolgens wordt gekeken welke maatregelen genomen kunnen worden om het marktfalen als gevolg van de dominantie op te heffen. Afhankelijk van de markt waarop gereguleerd wordt, gaat het ook om het identificeren, herstellen en handhaven van specifieke bepalingen voor die markt.

2. Waarom is regulering nodig?

Het uiteindelijke doel van regulering is om de eindgebruiker zo optimaal mogelijk te bedienen: dus het goede product voor een goede prijs. Dat kan alleen als die klant voldoende keuze heeft in diensten of producten. En om die keuze te garanderen, is concurrentie noodzakelijk. Concurrentie heft de noodzaak voor regulering vervolgens weer op. Als er voldoende keuze is op een markt, is regulering niet nodig, omdat de kans dat een partij een dominante marktpositie krijgt dan kleiner wordt. Als dat niet het geval is, bestaat het risico dat één marktpartij zoveel macht krijgt dat deze te hoge tarieven kan rekenen of bepaalde concurrenten buiten spel kan zetten. Daar worden klanten de dupe van en dan is regulering noodzakelijk.

3. Welke vormen van regulering bestaan er?

Op vrijwel iedere markt vindt regulering ‘ex post’ plaats, dat wil zeggen dat er eerst een overtreding van de mededingingsregels moet plaatsvinden, waarna de toezichthouder sancties kan opleggen. Die regulering vindt plaats op basis van de mededingingswet. Reactieve regulering dus. De telecommarkt is daarin afwijkend, want daar vindt regulering ‘ex ante’ plaats. Dit betekent dat de risico’s op een overtreding vooraf kunnen worden geïdentificeerd en vervolgens direct maatregelen kunnen worden getroffen om de dominantie teniet te doen en te voorkomen dat overtredingen plaats kunnen vinden.

4. Zijn er bepaalde voorwaarden voor regulering?

De belangrijkste voorwaarde voor marktpartijen is dat ze zich moeten registreren bij toezichthouder ACM, zodat het duidelijk is welke partijen actief zijn in de markt. ACM moet op zijn beurt de markt duidelijk afbakenen, dominantie vaststellen, het (potentiële) marktfalen definiëren en de gevolgen daarvan tegengaan. Dat doet de toezichthouder door middel van driejaarlijkse marktanalyses waaraan marktpartijen verplicht moeten meewerken.

5. Welke partijen spelen een rol bij regulering van de telecommarkt?

De marktpartijen, de toezichthouder, de Nederlandse overheid, de Europese Commissie en de eindgebruiker (consumenten en bedrijven). De Europese Commissie bepaalt periodiek de richtlijnen voor telecomregulering (het regelgevend kader). De laatste keer dat dit gebeurde was in 2009, de eerstvolgende keer zal dit 2016 plaatsvinden. Dit regelgevend kader moeten lidstaten in hun eigen regelgeving (de Telecommunicatiewet en onderliggende regelgeving voor Nederland) implementeren. Daarvoor stelt het ministerie van Economische Zaken een wetsvoorstel op dat vervolgens door de Tweede Kamer en de Eerste Kamer moet worden aangenomen. Als dat het geval is, is er sprake van een nieuwe Telecomwet. In deze wet wordt beschreven welke bevoegdheden en handhavingstaken toezichthouder ACM heeft. Op basis van de Telecommunicatiewet kunnen ook nog besluiten worden genomen die de wet verduidelijken. De betrokken partijen onderhouden tijdens dit hele proces nauw contact door onder meer lobby en consultaties.

6. Hoe analyseert ACM de telecommarkt?

Iedere drie jaar moet ACM een marktanalyse van een aantal relevante markten binnen de sectoruitvoeren. Marktpartijen wordt gevraagd naar hun visie op de markt, naar de stand van zaken in hun eigen organisatie en naar de ontwikkeling van hun netwerk. Door middel van vragenlijsten en interviews vergaart ACM de informatie die vervolgens wordt geanalyseerd en gerapporteerd. Het marktanalysebesluit wordt in concept aan de markt ter consultatie voorgelegd en na verwerking van de opmerkingen voorgelegd aan de Europese Commissie. Als de Europese Commissie geen wezenlijke bezwaren heeft kan het besluit worden geïmplementeerd.

7. Welke invloed kunnen marktpartijen uitoefenen op dit proces?

ACM produceert eerst een voorgenomen ontwerpbesluit waarop marktpartijen inspraak hebben. Als vervolgens de analyse definitief is en partijen zijn het er niet mee eens, dan kunnen ze ertegen in beroep gaan bij de rechter. Dat betekent dat een rechter vervolgens uitspraak doet of de marktanalyse op de juiste wijze is uitgevoerd door ACM.

8. Waarom wordt er zo vaak beroep aangetekend tegen de marktanalyses?

Er spelen heel veel verschillende belangen waardoor het vrijwel onmogelijk is om iedere partij tevreden te stellen. Een rechter zal in het geval van een beroep vooral kijken naar de economische realiteit. ACM heeft de keuze uit verschillende maatregelen die passen bij het soort probleem dat is vastgesteld in de marktanalyse van een relevante markt. Hierdoor komt het voor dat in bepaalde gevallen lichte(re) maatregelen worden opgelegd en dat in andere gevallen juiste zware maatregelen nodig zijn om concurrentie te waarborgen binnen de geanalyseerde markt.

9. Wat maakt regulering zo complex?

Alle verschillende en vaak tegenstrijdige belangen maken dat regulering een heel complex proces is. Het is daarnaast geen exacte wetenschap. Het gaat om de economie en die is continu in beweging. Ieder argument voor of tegen een bepaalde conclusie is te beargumenteren. De markt bestaat eigenlijk uit onnoemelijk veel tinten grijs. Er is niet één pasklaar antwoord.